Con los avances que hubo en la última década, hacer o renovar el DNI es hoy un trámite digital muy expeditivo. Sin embargo, aún hay argentinos que nunca fueron registrados por el Estado. Esto genera desigualdad y complica actividades de la vida cotidiana como votar, graduarse, trabajar en blanco, acceder a planes sociales… Las barreras más frecuentes, la población más afectada, el aporte de la Universidad, los programas oficiales vigentes y lo más grave: el Estado no sabe cuántos son los indocumentados. 

Por María Laura D’ Amico

Una persona indocumentada no tiene garantizado su derecho a la identidad, que es un derecho mucho más amplio que la identificación estatal y se considera un derecho humano. Quien no tiene DNI se enfrenta a múltiples dificultades en la vida cotidiana. Concretamente: no puede votar, obtener un título de una institución educativa, acceder a un trabajo en blanco, ser beneficiario de la Asignación Universal por Hijo u otro plan social, gozar de servicios públicos tales como la salud o viajar en colectivos de larga distancia, entre otras muchas actividades. No tener DNI aumenta la vulnerabilidad y es una marca de desigualdad en el acceso a otros derechos.

Ya hace diez años decíamos en La Pulseada (Nº 14, agosto de 2003): “Miles son las personas que no existen formalmente para el Estado (…) Son los comúnmente llamados NN; están pero que no se sabe cuántos son, porque el Estado no se preocupa por tener números nacionales al respecto. En este panorama, que se agrava aún más con el meteórico aumento de la pobreza en la Provincia, indocumentación y exclusión se refuerzan mutuamente”.

En una jornada sobre Derecho a la Identidad realizada en 2001 -evocada en aquel informe- Carlos Cajade ya había puesto su atención sobre este tema, que veía directamente en el Hogar de barrio Aeropuerto: “A nuestra Obra llegan muchísimos chicos indocumentados −afirmaba−. El tema de la documentación está inserto en la temática de la exclusión. Cuando se habla de la niñez no hay decisiones intermedias. Todas las decisiones al niño le pegan a favor o en contra. Los diez años de ajuste están pegando de una manera especial sobre la identidad futura de nuestros chicos, aunque ellos siempre desarrollan su propia estrella” (La Pulseada Nº 14).

En la última década se produjeron en nuestro país importantes avances para agilizar la renovación del DNI (el trámite pasó a ser digital, demora una hora y el documento nuevo se manda a domicilio por correo) y también para facilitar la inscripción de los niños de hasta 12 años que no estaban documentados. Pero esos cambios no son suficientes y la problemática está vigente. Por ejemplo, el Estado sigue desconociendo cómo se compone la población que nunca fue inscripta y la burocracia se sigue imponiendo ante las necesidades de los que menos tienen.

Las barreras más frecuentes

Según la ley nacional 26.061, de protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes, los “organismos del Estado deben garantizar procedimientos sencillos y rápidos para que los recién nacidos sean identificados en forma gratuita, obligatoria, oportuna e inmediatamente después de su nacimiento”. El decreto-ley 8204 agrega que la inscripción a término se debe realizar en el Registro Civil dentro de los 40 días posteriores al nacimiento. Pero este trámite muchas veces no se realiza.

“En la mayoría de los casos de no documentación los interesados se acercan a iniciar los trámites pero éstos no se concretan por barreras como la discriminación, la desarticulación entre distintas instituciones encargadas de los trámites, que muchas veces se ubican en distintas jurisdicciones, dificultades de comunicación y de acceso a la cultura escrita que el Estado no contempla. En el caso de los migrantes, muchas veces tienen otro idioma y no se contempla la existencia de traductores”, explica la socióloga Ángela Oyhandy, directora del proyecto de Extensión universitaria “Identidad: la diferencia entre tener un derecho y poder ejercerlo”, que lleva adelante desde 2010 la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata en Villa Elvira y Las Quintas, partido de La Plata (ver “Grupos vulnerables y metas”).

Los obstáculos más habituales son la carencia de papeles, de información o de dinero para realizar el trámite; el desconocimiento de funcionarios públicos sobre cómo realizar algunos procedimientos; ciertas lógicas burocráticas; la falta de coordinación de organismos públicos de diferentes jurisdicciones; y el maltrato de parte de empleados y/o funcionarios públicos.

Después de tres años de trabajo, Oyhandy cuenta que no se trata de un problema de  “desinformación o de falta de voluntad de sujetos que se esconden del Estado”. Por el contrario, han constatado que en los barrios efectivamente “las personas se han acercado al Estado para obtener su documentación”. Y en contra de aquellos paradigmas que plantean una responsabilidad individual en la falta de documentación e incluso criminalizan a la persona indocumentada, remarca: “Es el Estado el obligado a documentar y no los sujetos más vulnerables los obligados a hacer una especie de peregrinación por distintas instancias administrativas”.

La falta de documentación es un problema que afecta tanto a extranjeros como a la población nacional, particularmente a sectores que, expulsados del mercado de trabajo local de las provincias, migran en busca de mejores condiciones de vida. Así, no es la nacionalidad sino la trayectoria familiar de marginación y pobreza el factor que suele originar la indocumentación, y esta situación refuerza condiciones de vulnerabilidad que se transmiten entre generaciones.

Qué está haciendo el Estado

En los últimos años, tanto el gobierno nacional como el de la provincia de Buenos Aires han mostrado importantes avances para regularizar la situación de las personas no registradas, aunque persiste el desconocimiento sobre cuántos indocumentados hay.

Una de las medidas más significativas del Poder Ejecutivo Nacional fue la emisión de un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) que amplió el plazo para poder inscribir a una persona. El DNU 90/09 “establece un régimen administrativo para la inscripción de nacimientos de niños de uno a doce años de edad”. Antes de eso, la ley del Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas (Nº 26.413) indicaba que la inscripción por vía administrativa sólo podía realizarse hasta cumplidos los 6 años de edad, después de lo cual quedaba la vía judicial. Un proceso que demora un promedio de cuatro años en tener una sentencia. El decreto de 2009 tenía validez por un año, pero como la cantidad de casos que salieron a la luz fue muy importante, se prorrogó por dos años más mediante los DNU 92/10 y 278/2011.

La provincia de Buenos Aires rápidamente se puso a tono con esta nueva legislación y el 15 de septiembre de 2009 lanzó el programa Derecho a la Identidad de la Niñez, aplicado por la Jefatura de Gabinete, los ministerios de Salud y Desarrollo Social, la dirección General de Cultura y Educación, la secretaría de Derechos Humanos y la Procuración General. Según la directora del Registro Provincial de las Personas, Claudia Corrado, desde que se implementó dicho programa “33.613 chicos tienen su documento” mediante un trámite administrativo realizado en alguna de las “más 470 delegaciones del Registro Civil que hay en la Provincia” (datos al 18 de enero de 2013). Además, sostiene que desde entonces la cifra de inscriptos ha ido bajando año a año, y ejemplifica con datos de la delegación del Registro en Villa Elvira, donde “el año más fuerte de tramitación fue 2010, con 89 documentos. En 2011 fueron 63 y hasta noviembre de 2012 llevaban 10”.

Las cifras, aunque sean sólo de ese barrio, dan un panorama. Pero como se ignora cuántas personas en la actualidad no tienen DNI es difícil dimensionar este problema.

El subsecretario de Gabinete de la Provincia, Juan Pablo Álvarez Echagüe, repasa qué medidas se tomaron para abordar el problema: “La apertura en los hospitales provinciales, luego con los municipales e incluso con algún privado, de delegaciones del Registro Civil. La firma de convenios para que haya una extensión de la atención de estas delegaciones incluyendo fines de semana, feriados y demás, como para que las familias salgan de las maternidades con el chico inscripto. E inclusive a partir de diciembre del año pasado —continúa— la Presidenta lanzó el ‘DNI cero año’, y a esos efectos se está digitalizando la información de todas estas delegaciones en las maternidades para que no solamente lleguen con el primer trámite, que es la partida de nacimiento, sino también con el DNI cero año, el trámite hecho que llega a tu casa, que es igual que los demás DNIs con la diferencia que es gratuito”.

Pero el funcionario admite que “no hay datos estadísticos, al menos en todas las fuentes oficiales que buscamos” acerca de la cantidad de niños que no tienen DNI en la Provincia y argumenta que “cuando se hizo el último censo, en 2010, pedimos de alguna manera si esto podía tratarse y no se incorporó”.

Tampoco hay cifras oficiales de la cantidad de personas que, por ser mayores de doce años, han quedado fuera del Programa y están tramitando su DNI por vía judicial. El único dato que pudo obtener La Pulseada es que desde 2009, cuando se implementó el llamado “sistema Inforec” en las receptorías de expedientes departamentales de los fueros Civil y Comercial, y de Familia de la provincia de Buenos Aires, comenzaron a contabilizarse las inscripciones de nacimiento mediante el sistema judicial. Desde entonces y hasta el 18 de mayo de 2012 registran 3.499 inscripciones de documentos por esa vía. Sin embargo, quedan fuera las causas iniciadas antes, con lo cual no se sabe a ciencia cierta cuántos casos tramitan en total por este complejo camino.

Cuando llega la vía judicial

La identificación estatal por vía judicial es un procedimiento engorroso y aletargado. En primer lugar, los padres del niño deben presentar la documentación que tengan del nacimiento del chico; en caso de no contar con un certificado o constancia de nacimiento, se debe hacer un examen de ADN para acreditar la filiación, análisis que además de demorar mucho es carísimo. Luego se debe pedir audiencia de testigos, pedir una vista a la Asesoría Pericial para que le realicen al niño un examen médico que dé cuenta de su edad y sexo, y ver si esto coincide con la información aportada por los padres. Luego se deben librar oficios para que las autoridades pertinentes puedan certificar que lo presentado por la mamá es copia del original, que estas autoridades respondan a estos oficios. Finalmente, se debe enviar el pedido correspondiente al Registro para obtener el beneficio de litigar sin gastos.

Todo ese circuito burocrático profundiza los problemas de quienes que ya vienen soportando las consecuencias de la indocumentación, acrecienta los costos de la identificación y dilata la resolución del problema.

Oyhandy resume: “El propio Estado deja afuera del pronto acceso del DNI a un grupo de la población que por no haber sido inscripto en este lapso ideal tiene que hacer un procedimiento judicial con todo lo que eso implica. ¿Por qué hay que judicializar eso? ¿Qué se pone en juego ahí? Una especie de estigma o marca permanente que recae sobre el sujeto. Cuando hemos seguido las causas vemos que ahí no se investiga ninguna situación excepcional sino que es un procedimiento similar al que podría gestionarse por vía administrativa, donde no hay una contradicción. Es una discusión larga y nos parece importante poner el ojo ahí. El propio Estado sabe que la judicialización es una especie de condena a largos años y a una maquinaria estatal que se mueve con otras lógicas. Como son pobres, son causas de larguísima tramitación y cuesta muchísimo llevarlas a buen puerto”.

Como contrapartida, destaca el caso de Morón, donde el propio municipio se ha encargado de seguir e impulsar esas causas judiciales para que obtengan una rápida sentencia. Pero es una excepción en la Provincia.

Los funcionarios Corrado y Álvarez Echagüe coinciden en afirmar que se ven limitados por el marco legal, que establece los 12 años como tope para realizar el trámite administrativo. Pero está claro que los mayores de doce años no registrados pertenecen a sectores pobres de la población, por lo cual el Estado debería encargarse de que haya sentencias rápidas en vez de pilas de papeles arrumbadas en el Poder Judicial.

Poner el tema en agenda

Con el fin de hacer visible el problema y de establecer una mesa de trabajo con organizaciones sociales e instituciones públicas de la región, el proyecto de Extensión que coordina Oyhandy y el Consejo Social de la UNLP convocaron a un encuentro regional que se realizó en julio de 2012 en el Rectorado. Allí se presentó un diagnóstico que recoge parte de los problemas y situaciones que viven los sectores populares cuando intentan ejercer su derecho a la identificación (datos surgidos del trabajo de campo que realizan hace tres años en los barrios Villa Elvira y Las Quinta) y también una serie de propuestas de solución para las trabas más frecuentes.

Por ejemplo, se planteó frente a autoridades provinciales y municipales la necesidad de “articular los poderes ejecutivo y judicial con el fin de diseñar un mecanismo que garantice a los niños y niñas indocumentados incluidos en causas judiciales un tratamiento no discriminatorio”.

Según Oyhandy, “hay una sensibilidad hacia el tema. Se avanza, muy corridos por la Asignación Universal por Hijo, una política de alcance universal que va atada a estar inscripto, a tener un número. Esto empuja a que todos estos sujetos que no tienen DNI sean un problema que llega más claramente al Estado. Desde ese sentido es un momento propicio para instalar el tema en la agenda pública. El tipo de población que está al margen de esto es la población más vulnerable que requiere más de sintonía fina, que los agentes se pongan a hilar fino en los problemas”. Para concluir, la directora del proyecto señala que el objetivo para este año es “lograr que este tema sea incorporado como un problema en la agenda” y que programas como el del municipio de Morón “sean extendidos a toda la región”.

Grupos vulnerables y metas

El proyecto de Extensión que coordina Ángela Oyhandy viene trabajando desde 2010 en los barrios con poblaciones de bajos ingresos, muchos de ellos pertenecientes a pueblos originarios o migrantes del MERCOSUR y países asociados. A través de la Asociación Civil Qom Dal Laxaic se establecieron vínculos con la comunidad qom asentada en el barrio Las Quintas, y trabajan con inmigrantes paraguayos en articulación con el Movimiento Nacional Patria Grande, en Villa Elvira.

Los principales objetivos son: promover el acceso igualitario al derecho a la identidad; contribuir a la construcción de una agenda pública que visibilice los problemas vinculados al desigual acceso a la documentación; colaborar en los procesos de formación de profesionales y trabajadores estatales encargados de efectivizar el acceso al derecho a la identidad; y fortalecer la organización colectiva de los sectores populares en pos del acceso igualitario a los derechos.

Desde este espacio, la identidad se entiende como un derecho mucho más amplio que la identificación estatal. Incluye, por ejemplo, el acceso a los bienes culturales. Como explicaba en 2003 a La Pulseada la psicóloga y profesora de la UNLP Inés Seoane Toimil, “si el documento de identidad es el testimonio formal de la identidad civil, son aquellos otros ‘documentos’ los que, a través de las palabras constituyen el garante simbólico de la inclusión en la trama de lo social. Únicamente a través de esta historización se abrirá la posibilidad de que esos niños puedan luego trazar sus deseos y escribir su futuro”. Con esa misma perspectiva, para promover un pleno cumplimiento del Derecho a la Identidad, el proyecto dicta en los barrios talleres de artes, informática o idiomas.