El decreto de la dictadura que regulaba la radiodifusión como si fuera un negocio estuvo vigente casi treinta años, por presión de las corporaciones beneficiadas. La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, sancionada en 2009, sintetizó la pelea de los medios comunitarios, las cooperativas, los trabajadores del sector, las universidades y las organizaciones sociales para cambiar de paradigma y democratizar la comunicación. En 60 días, el gobierno de Mauricio Macri echó todo por la borda. La comparación punto por punto ayuda a comprender los pasos atrás que dio Argentina, otra vez por decreto.
Nota principal: Los DNU del verano contra la Ley de Medios
Por Daniel Badenes – Infografías Juan Pastrello
| La ley se inspiraba en el consenso de 21 puntos, fue debatida en 24 foros federales y fue aprobada en ambas cámaras parlamentarias. Según la Constitución Nacional (artículo 75, inc. 19), es facultad del Congreso Nacional dictar leyes que protejan los espacios culturales y audiovisuales. |
Su reforma se hizo por decreto: el Gobierno no quiso llamar a sesiones extraordinarias del Congreso para tratar el tema, ni expuso argumentos claros para justificar la “necesidad” y la “urgencia”. |
| La curiosidad: Durante el debate del proyecto en 2009, la ausencia de un grupo de diputados opositores en el Congreso tuvo dos grandes artífices: Oscar Aguad y Silvana Giudici. Aguad asumió en diciembre como Ministro de Comunicaciones. Giudici integra desde febrero el nuevo órgano de aplicación de la ley. Cuando se sancionó la ley, el diputado Enrique Thomas presentó en Mendoza un amparo a la Justicia: aseguraba que no se había discutido suficiente. La LSCA estuvo suspendida hasta junio de 2010, cuando la Corte Suprema anuló la medida cautelar. Nada dijo Thomas sobre los DNU. En diciembre, trascendió que Patricia Bullrich lo convocó para integrar su gabinete en Seguridad. |
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El organismo de aplicación
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| La ley de 2009 creó la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), que reemplazaba al viejo COMFER de la dictadura. Su directorio tenía siete miembros. Dos los designaba el Poder Ejecutivo. Tres los decidía el Congreso: uno por la mayoría o primera minoría, uno por la segunda minoría, otro por la tercera minoría. Los dos restantes los ponía el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (ver aparte).Uno de ellos debía ser un académico que representara a las carreras de comunicación de las universidades nacionales. |
El decreto de fin de año disolvió los órganos de aplicación de las leyes de servicios audiovisuales y de telecomunicaciones, y los reemplazó por el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM). El nuevo directorio también tiene siete miembros, pero la composición es distinta. Cuatro son puestos por el Poder Ejecutivo y tres por el Congreso. Considerando que una de las representaciones parlamentarias es oficialista, el Gobierno nacional tiene 5 de los 7 miembros. El decreto establece, además, que los cuatro primeros designados alcanzan para poner en funcionamiento el organismo y tienen quórum para funcionar. |
Por si fuera poco, el DNU habilita al gobierno a echar “en forma directa y sin expresión de causa” a cualquiera de los directores, incluidos los propuestos por el Congreso. En un excelente artículo que desmenuzó el decreto en detalle, los especialistas Damián Loreti, Diego de Charras y Luis Lozano resumieron con ironía: “Menos protección para un director de ENACOM que para un trabajador precario. También se terminó la representación para las provincias y las universidades. Y pensar que había quién se quejaba porque en AFTIC o AFSCA no participaban los usuarios con un director propio”. Ahora, todo el poder lo tiene el Ejecutivo.
Según la ley de 2009, la Comisión Bicameral del Congreso debía “evaluar el desempeño de los miembros del directorio”. En la nueva redacción, esa línea fue borrada. |
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La designación de autoridades
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| La ley establecía que “los directores deben ser personas de alta calificación profesional en materia de comunicación social y poseer una reconocida trayectoria democrática y republicana, pluralista y abierta al debate y al intercambio de ideas diferentes”. Antes de designarlos, había un proceso de audiencias públicas: se daban a conocer nombres y antecedentes, y podían presentarse impugnaciones. |
Este artículo fue derogado. |
| En 2012, durante el proceso de designación, un director propuesto por el Congreso fue objetado: era Alejandro Pereyra, que ya tenía una historia en el viejo COMFER. En 2001, al presentarse a un concurso para el cargo de director general de Asuntos Legales y Normativa, había “truchado” algunos antecedentes académicos. FARCO cuestionó además que tenía un “conflicto de intereses” , por haber sido abogado de medios audiovisuales. Y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) recordó que en diciembre de 2001 Pereyra elaboró desde el COMFER una circular intimidatoria que se basaba en los artículos más retrógrados del decreto de la dictadura. La comisión parlamentaria tuvo que retirar el nombre y propuso otro candidato. El 5 de enero de este año, sin consulta ni publicación de antecedentes, Macri designó a Pereyra como director del ENACOM. |
| La ley de 2009 había creado un Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA), que no era un mero órgano consultivo: establecía jurados para los concursos; definía directores de AFSCA y de Radio y Televisión del Estado; entre otras facultades. De hecho, era el que podía remover a los directores, después de un proceso con derecho a defensa y el voto de 2/3 de sus integrantes.
Integraban el COFECA representantes de las provincias, las universidades, las entidades de prestadores con y sin fines de lucro, los medios públicos, los trabajadores de la comunicación, las sociedades gestoras de derechos y los pueblos originarios. |
El decreto disolvió el COFECA. En sus disposiciones finales crea un nuevo Consejo, pero sin detallar cómo será integrado ni poner plazos. Y remata: hasta tanto se constituya, sus funciones serán ejercidas por el Ministro de Comunicaciones. |
| La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual regía, entre otros, a la televisión por cable. Establecía obligaciones sobre la composición y orden de las grillas de programación, cuotas de pantalla para películas nacionales y producciones independientes, la existencia de un abono social, el desarrollo de una señal propia, etcétera. |
El DNU patea el tablero: puso al cable bajo la órbita de las telecomunicaciones. Lo que parece un “detalle técnico” tiene múltiples implicaciones. Las “telcos”, como la llaman los especialistas, tienen reglas más laxas. Según los estándares internacionales, los medios audiovisuales deben ser regulados para garantizar pluralismo. La referencia es la Convención de Diversidad Cultural de UNESCO. Las telecomunicaciones, en cambio, tienden a seguir las reglas de la Organización Mundial del Comercio. La OMC sostiene que los capitales extranjeros deben tener un trato igual al que reciben los nacionales. No hay posibilidad de regular cuotas de pantalla ni nada por el estilo: se trata de relaciones comerciales, desvinculadas del derecho a la comunicación. |
| El cambio no tiene parangón en el mundo. En Estados Unidos, los cables son tratados como servicios audiovisuales desde 1978. La Corte Suprema de ese país ratificó la constitucionalidad de esa regulación.
Al excluirlos del marco audiovisual, se derogan en la práctica todas las obligaciones previstas por la ley 26.522 -incluido el abono social-, que continúan sólo para los servicios satelitales. Así, los operadores no están obligados a incluir a los canales abiertos (públicos y privados), ni a los canales de las universidades o los estados locales que funcionen en su área de servicio. Podrían armar su grilla sólo con señales internacionales. |
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Concentración y monopolios
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| Los límites a la concentración fueron un eje clave de la ley inspirada en los “21 puntos básicos por el derecho a la comunicación”. “Deben adoptarse políticas efectivas para evitar la concentración de la propiedad de los medios de comunicación -planteó la Coalición en 2004-. La propiedad y control de los servicios de radiodifusión deben estar sujetos a normas antimonopólicas por cuanto los monopolios y oligopolios conspiran contra la democracia, al restringir la pluralidad y diversidad”. Los artículos 45 (límites a la concentración de licencias) y 161 (adecuación de quienes no cumplieran esos requisitos), que reflejaban ese espíritu, fueron objeto de la batalla judicial que terminó en la Corte Suprema, donde fueron considerados plenamente constitucionales. |
Con argumentos muy similares a los que presentaron los “Amicus” del grupo Clarín en la Corte Suprema (y fueron rechazados), el decreto 267 modifica el artículo 45 y deroga el 161. Amplía la cantidad de licencias que puede explotar un mismo actor. En el orden nacional, por ejemplo, el límite pasa de 10 a 15. Además, como la televisión por suscripción ya no es considerada servicio audiovisual, no existen más límites en ese plano.
El DNU también deroga el artículo 48, titulado “Prácticas de concentración indebida” que ordenaba “verificar la existencia de vínculos societarios que exhiban procesos de integración vertical u horizontal de actividades ligadas, o no, a la comunicación social”. |
| Los cambios y los beneficiarios se vieron rápido. El mismo día que se publicó el decreto, se conoció la compra de “El Garage TV”, “América Sports” y “Canal a” por parte de Clarín. El 29 de enero, el mismo multimedio comunicó a la Bolsa de Comercio que había comprado el 100% de las acciones de Nextel, una operación que meses antes había desautorizado la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC), disuelta por el decreto 267.
En la primera reunión de ENACOM (el 2 de febrero, sólo con los cuatro directores designados por el Poder Ejecutivo) se archivaron todos los “planes de adecuación” tramitados desde la sanción de la ley. |
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Prórrogas y transferencias
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| El cuarto punto consensuado por la Coalición era bien claro: “Las frecuencias radioeléctricas no deben transferirse, venderse ni subastarse. Nadie debe apropiarse de las frecuencias. Las frecuencias radioeléctricas pertenecen a la comunidad, son patrimonio común de la humanidad (…) Deben ser administradas por el Estado con criterios democráticos y adjudicadas por períodos de tiempo determinado a quienes ofrezcan prestar un mejor servicio. La renovación de las licencias estará sujeta a audiencia pública vinculante”. La ley de 2009 estableció que las autorizaciones y licencias eran intransferibles (artículo 41). Admitía, como excepción, la transferencia de una parte minoritaria, sólo cuando fuera necesario para mantener el servicio. Debían haber transcurrido cinco años de la adjudicación, y mediar una autorización explícita de la AFSCA. |
El decreto habilita la compraventa de licencias, con controles muy laxos. No establece límites (salvo para las sin fines de lucro, que son intransferibles) y habilita una aprobación “tácita” del organismo regulador: si el ENACOM no la rechaza dentro de los 90 días, la transferencia se da por aprobada. Además, el DNU deroga el artículo que consideraba una falta grave “delegar en un tercero la distribución de los servicios de comunicación audiovisual”. Como advirtió la Defensoría del Público, esta decisión abre una posibilidad peligrosa: “autoriza a que terceros se hagan cargo indirectamente de las licencias debido a un procedimiento de adjudicación flexibilizado y poco riguroso, que oscurece la propiedad real y el funcionamiento en los hechos de los verdaderos titulares de las licencias, favoreciendo a su vez, la concentración indirecta a través de terceros”. |
| Por si fuera poco, el decreto estableció una prórroga automática de todas las licencias. El tiempo empieza a contar de nuevo. Todas, incluidas las que se vencían este año, tendrán 15 años más. La regla vale incluso para los titulares de “licencias vencidas” que “mantengan actualmente su explotación sin que se hubiera adoptado una decisión firme sobre su falta de continuidad”. Así, se vuelve casi una utopía el ordenamiento del espectro que garantice un 33% de medios comunitarios, aunque esa promesa no haya sido derogada. |
| Además de las representaciones sociales en el Consejo Federal y la posibilidad de impugnar los directores propuestos, la ley de 2009 preveía audiencias públicas en distintas instancias. Por ejemplo, para disponer el abono social en los cables o antes de otorgar prórrogas a las licencias. |
El abono social quedó sepultado y el decreto quitó el requisito de consultar a la comunidad afectada antes de extender una licencia. De hecho, todas fueron prorrogadas automáticamente por 15 años. La palabra audiencia no aparece en todo el decreto. |
| La ley contiene un capítulo entero para garantizar el acceso universal a “los contenidos informativos de interés relevante y de acontecimientos deportivos, de encuentros futbolísticos u otro género o especialidad”. ¿Cuáles son esas contenidos? Año a año, el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual debe definir un “listado anual de acontecimientos de interés general para la retransmisión o emisión televisiva, respecto de los cuales el ejercicio de derechos exclusivos deberá ser justo, razonable y no discriminatorio”. |
El decreto disolvió el Consejo Federal. Todas sus atribuciones quedaron en manos del ministro Oscar Aguad. |
| El mismo mes, el gobierno quitó a la Televisión Pública la transmisión de los partidos más importantes del fútbol de la Primera División. Desde entonces, tal como sucedía antes de la implementación del “Fútbol Para Todos” (2009), muchas localidades del interior del país se quedaron sin ver los partidos por canales abiertos. |
| La “convergencia”, el latiguillo de quienes atacaron a la ley audiovisual, alude a la posibilidad de brindar simultáneamente servicios de radio, televisión, internet y telefonía. Visto en términos comerciales, implica el ingreso de las telefónicas en el “negocio” audiovisual, o viceversa. |
| El anteproyecto de ley presentado en marzo de 2009 preveía el ingreso de las telefónicas en el sector audiovisual. Esto fue objetado por diputados opositores, que al final adhirieron al proyecto cuando el gobierno quitó ese punto. Como planteó Diego de Charras en una entrevista, “la paradoja es que al poco tiempo algunos expertos que habían celebrado la decisión empezaron a hablar de una ley incompleta”. En diciembre de 2014, la ley Argentina Digital reabrió esa posibilidad, estableciendo “un plan de implementación gradual” que definiría límites, resguardo de redes comunitarias y criterios regulatorios que aseguraran una competencia equitativa. |
El DNU congela por dos años -y la posibilidad de uno más, a criterio del Ente controlado por el Poder Ejecutivo- el ingreso de las telefónicas. A la inversa, se prevé que las licencias de radiodifusión se conviertan en licencias para prestar servicios de telefonía y datos sin necesidad de tramitar otro permiso. |
| La adquisición de Nextel -el cuarto operador de telefonía móvil- por parte del grupo Clarín da un indicio de quien será el gran ganador de esta convergencia. La historia del grupo podría sintetizarse en un beneficio por etapa: en 1977, en alianza con Videla obtuvo el control del papel prensa, insumo indispensable para los diarios; en 1989, Menem decretó su ingreso a la radio y la televisión; ahora, el gobierno del PRO y la UCR lo habilita para ofrecer servicios de 4G, sin límites para su posición dominante. |
3 commentsOn Ley de medios: diez pasos atrás
bien, felicitaciones por el articulo ,la data y el esfuerzo. A la poblacion en general, especialmente a los votantes de «el cambio», gracias por llevarnos 30 años atras en la discusion sobre los medios.